La démocratie participative

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La démocratie participative

Xavier Molénat
Budgets participatifs, conseils de quartier... Associer les citoyens au processus de décision est une idée à la mode. Mais ces dispositifs peuvent-ils renouveler les pratiques démocratiques ?


Quels sont ses principes ?


Toute démocratie est, en un sens, participative, puisque, gouvernement du peuple par le peuple, elle suppose que le citoyen exerce son pouvoir soit directement, soit indirectement en élisant un ou des représentants. Le terme de démocratie participative recouvre néanmoins dans son usage académique une gamme relativement restreinte de pratiques, qui consiste en une « offre institutionnelle de participation adressée aux citoyens et qui vise à les associer d’une manière indirecte à la discussion des choix collectifs (1) » à travers divers dispositifs (question suivante). Distincte donc de la démocratie directe, puisqu’elle ne remet pas en cause l’élection de représentants des citoyens ni leur légitimité, elle se présente comme un complément à la démocratie représentative, dont elle conteste pour diverses raisons la monopolisation du processus de décision par les élus. Elle peut être, et elle est souvent, une démocratie de proximité, permettant par exemple de discuter d’enjeux propres à un quartier ou une commune, mais n’a pas vocation à ignorer les questions d’intérêt national ou général. Dans tous les cas, son principe est d’organiser sur un thème précis un débat entre citoyens ordinaires, experts et élus, en assurant à l’ensemble des participants une égale considération et une information complète sur les données du problème traité. En ce sens, elle ne se confond pas non plus avec une « démocratie d’opinion », qui se contenterait de recueillir différents avis sans organiser leur confrontation ni les nourrir de connaissances objectives.



NOTE :

(1) Entretien avec Loïc Blondiaux, « La démocratie participative », 21 mars 2007.
Disponible sur www.tns-sofres.com/


Quels en sont les dispositifs ?


Les formes que peut prendre la démocratie participative sont nombreuses.


• L’une des plus anciennes et des plus répandues est le budget participatif. Inventé à Porto Alegre (Brésil), il consiste à soumettre une partie du budget d’investissement de la ville aux propositions faites par les habitants au sein de leur quartier. Très complexe (il existe plusieurs échelons et les acteurs peuvent réviser les règles de fonctionnement), cette mécanique visait également à produire davantage de justice sociale en favorisant les habitants des quartiers les plus pauvres. Très répandue en Amérique latine, cette forme de démocratie participative a essaimé un peu partout dans le monde.

• Les jurys citoyens (ou conférences de consensus) réunissent un groupe restreint d’individus (12 à 50 personnes environ) tirés au sort « qui doivent chercher des solutions à un problème particulier rencontré par les politiques publiques ». Travaillant à huis clos, parfois en sous-groupes, ces jurys auditionnent experts, élus, représentants associatifs compétents sur des questions relevant le plus souvent de l’aménagement urbain. Animés par des spécialistes du débat et de la dynamique de groupe, ils doivent délibérer et rendre un rapport, auquel les autorités commanditaires sont parfois liées. Les participants sont rémunérés (30 à 120 euros par jour selon les pays) et des dispositions prises pour garantir leur disponibilité (garde d’enfants…). Ces jurys existent en Angleterre, en Espagne, aux États-Unis, en Allemagne. À Berlin, une expérience originale a été menée dans 17 quartiers visés par la politique de régénération urbaine. Des jurys, composés pour moitié de citoyens tirés au sort et pour moitié de citoyens actifs sur leur quartier, peuvent chacun décider de l’attribution d’un budget de 500 000 euros pour soutenir des projets microlocaux. De nombreuses expériences croisent ainsi jurys citoyens et budget participatif.

• Le débat public prend lui place lors de la préparation de projets ou de décisions collectives, qui sont potentiellement sujets à controverse : nouveau tronçon autoroutier, création d’une ligne TGV ou d’une centrale nucléaire, installation d’une ligne électrique à très haute tension… Les spécialistes distinguent 4 niveaux d’implication des citoyens : la simple information sur le projet, la consultation (quand la décision et les principales options sont déjà prises), la concertation (qui se fait en amont de la décision) et la codécision (responsabilité partagée entre élus et citoyens). En France, 14 000 enquêtes publiques consultatives sont réalisées chaque année. La Commission nationale du débat public (encadré p. 26) a, elle, organisé entre 1997 et 2007 40 débats relevant de la concertation. Visant à mettre tous les points de vue à égalité, elle offre à chacun la possibilité de s’exprimer à travers des réunions publiques, des forums électroniques, des expositions… La codécision n’a quasiment jamais été expérimentée.

Parmi les autres formes, plus rares, de démocratie participative, signalons les sondages délibératifs. Développés par le politiste James Fishkin, ils consistent à rassembler, à une échelle généralement nationale, un échantillon représentatif de l’électorat (pas moins de 130 personnes) pour discuter d’un thème particulier. Les participants reçoivent une information impartiale, auditionnent élus et experts et discutent en petits groupes. À la fin, ils sont sondés de manière détaillée, offrant « une représentation du jugement éclairé du public ». Une procédure qui est donc aussi, implicitement, une critique des sondages d’opinion tels qu’ils se pratiquent ordinairement.



Pourquoi est-elle dans l'air du temps ?


Même si certaines formes de démocratie participative (comme le tirage au sort) datent de l’Antiquité, cet idéal a surtout pris force au cours des années 1960. Au sein de la gauche non communiste, de divers mouvements de lutte et de contestation américains et autres est remise en cause la division du travail politique entre élus et citoyens. Dès 1962 par exemple, Pierre Mendès-France refusait de limiter la démocratie au vote et à la délégation du pouvoir, en appelant à « l’action continuelle du citoyen » et à sa « présence vigilante (1) ». Les années 1970 verront expérimentés les idéaux émergents d’autogestion voire de démocratie directe, dans les entreprises et dans les quartiers, constestations en acte du système politique existant.

À partir des années 1980, ce sont au contraire les hommes politiques eux-mêmes qui vont promouvoir les principes de la démocratie participative. Ils y voient une ressource pour lutter contre une « crise de la représentation » qui se manifeste, selon Yves Sintomer, à travers plusieurs symptômes parmi lesquels une politique impuissante à résoudre certains problèmes sociaux (chômage, précarité…), un décrochage politique des classes populaires désormais largement abstentionnistes, l’émergence d’une société du risque (changement climatique, pollution, manipulation génétique) qui pousse à ne plus déléguer aux seuls élus et experts des choix technologiques désormais porteurs d’enjeux sociaux majeurs et, enfin, un monde politique manquant profondément de diversité et de renouvellement (2). Face à cette crise qui est aussi celle des corps intermédiaires (partis, syndicats), la valorisation de la démocratie participative, mais aussi par exemple de la « proximité », est perçue comme un moyen de réenchanter quelque peu la politique (mais on constate le même mouvement dans la santé, l’économie, l’administration publique…). Ces actions ont participé à l’émergence de ce que Y. Sintomer et Loïc Blondiaux qualifient « d’impératif délibératif », c’est-à-dire un nouvel esprit de l’action publique qui « passe par la valorisation constante et systématique de certains thèmes : la discussion, le débat, la concertation, la consultation, la participation, le partenariat, la gouvernance (3) ».



NOTES :

(1) Pierre Mendès-France, La République moderne, 1962, rééd. Gallimard, 1988, cité par Loïc Blondiaux, Le Nouvel Esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, 2008.
(2) Yves Sintomer, Le Pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative, La Découverte, 2007.
(3) Loïc Blondiaux et Yves Sintomer, « L’impératif délibératif », Politix, vol. XV, n° 57, 2002.


En quoi serait-elle plus efficace ?


Des travaux en sciences humaines ont également participé à théoriser les avantages de la participation sur les autres formes de démocratie. Plusieurs arguments sont mis en avant, qui ont en commun de montrer que « l’inclusion des citoyens sans qualité dans le processus d’élaboration de la décision politique produit des effets de démocratisation des régimes existants (1) ». Pourquoi ?

• Parce que cela produit de meilleures décisions : c’est en tout cas l’une des conclusions que l’on peut tirer des travaux du philosophe allemand Jürgen Habermas (2). Selon ce dernier, la confrontation publique des opinions crée les conditions d’un débat rationnel, en obligeant les intervenants à « se tourner vers l’intérêt général ou du moins à tenter de montrer en quoi leurs arguments sont compatibles avec celui-ci ». Elle augmente ainsi la légitimité des décisions, d’autant qu’elle permet d’éviter les tentatives de marchandage. Des chercheurs comme Jon Elster ont néanmoins montré que la publicité des débats, contrairement au huis clos, pouvait entraîner la rigidification des positions antagonistes et la prépondérance de la rhétorique sur les arguments objectifs (3).

• Parce que cela produit de meilleurs citoyens : c’est l’argument du politiste américain Benjamin Barber qui en appelle à une « démocratie forte » (4). Les dispositifs participatifs permettent selon lui l’émergence d’une « citoyenneté active et informée », qui tranche avec l’apathie régnant sur les démocraties libérales contemporaines. Ils permettent d’augmenter les capacités d’expression et d’action politiques des citoyens ordinaires.

• Parce que cela produit davantage de justice sociale. Tout d’abord, en assurant le droit de chacun à parler et à être entendu, la démocratie participative contribuerait à lever les barrières qui maintiennent certains groupes sociaux (classes populaires, femmes, jeunes, immigrés) hors du jeu politique. Ensuite, cette même participation des groupes sociaux dominés permettrait une meilleure défense de leurs intérêts, et donc des décisions leur étant davantage favorables (c’était par exemple l’un des objectifs explicites du budget participatif de Porto Alegre). Une telle perspective a également été critiquée car elle suppose que ces groupes jouent le jeu de la recherche du consensus et du dialogue feutré qui caractérisent généralement la démocratie participative. N’y a-t-il pas le risque d’une nouvelle forme de domination ? Ne vaut-il pas mieux, plus généralement, cultiver la défiance et le pouvoir de sanction et d’empêchement des citoyens, ce que l’historien Pierre Rosanvallon a récemment appelé « la contre-démocratie » (5) ?



NOTES :

(1) Loïc Blondiaux, Le Nouvel Esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, 2008.
(2) Jürgen Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes, Gallimard, 1997.
(3) John Elster, « Argumenter et négocier dans deux assemblées constituantes », Revue française de science politique, vol. XLIV, n° 2, juin 1994.
(4) Benjamin Barber, Démocratie forte, Desclée De Brouwer, 1997.
(5) Pierre Rosanvallon, La Contre-Démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Seuil, 2006.


Des résultats probants ?


Porteuse d’immenses espoirs (question précédente), la démocratie participative ne pouvait en un sens que décevoir. Mais les enquêtes empiriques montrent qu’elle a pu, ponctuellement, faire la preuve de sa pertinence. Ainsi, un bilan des dix années de fonctionnement de la CNDP met en évidence que, du point de vue même des acteurs, l’ensemble des participants s’est « amélioré » en cours de route. Les citoyens ont joué le jeu, et les maîtres d’ouvrage des projets discutés ont pris soin d’expliciter et d’argumenter leurs positions en répondant aux questions qui ont émergé. Globalement, chacun dit avoir mieux compris les positions des uns et des autres.
C’est un effet du même ordre que met en évidence Yves Sintomer à propos d’un sondage délibératif qui s’est déroulé en Australie. Du 16 au 18 février 2008, 344 personnes ont débattu de la réconciliation entre populations non indigènes et indigènes (les Aborigènes en particulier). Largement retransmis à la télévision, les débats semblent avoir largement fait évoluer les opinions des participants. 80 % d’entre eux disent après l’expérience percevoir clairement les désavantages des populations indigènes, contre 51 % avant. La proportion de ceux qui reconnaissent que les terres et l’eau appartenaient à l’origine aux indigènes, que l’Australie a été occupée sans leur consentement et qu’ils méritent des excuses publiques a également augmenté (entre 10 et 20 % de plus).

D’autres enquêtes ont mis en évidence des effets de mobilisation auprès des citoyens ordinaires. La sociologue Marion Carrel raconte comment des habitantes engagées dans des dispositifs participatifs dans le domaine du logement social ont vécu cette expérience comme un « réveil » (« j’ai envie d’en parler, et tout, j’ai compris plein de choses ») (1). Cyril, journaliste, a participé à une conférence de consensus sur le transport urbain : « D’un point de vue citadin, j’ai acquis du savoir, je comprends mieux le monde dans lequel je vis. C’est cette expérience qui m’a permis de m’engager aujourd’hui dans une association qui s’occupe des transports en commun et des piétons : c’est grâce à la conférence de citoyens que j’ai pu sauter le pas et m’investir là-dedans (2). »

Plus généralement, selon le politiste Loïc Blondiaux, les dispositifs participatifs ont par leur existence-même un potentiel de « transformation des relations politiques » car « les capacités de résistance, de détournement, d’appropriation de ces procédures existent et sont porteuses de dynamiques démocratiques nouvelles (3) ». Par exemple, le simple fait que les citoyens boycottent un débat public signe immédiatement son échec. Autre stratégie : lancer un débat sur le débat, et souligner l’asymétrie des rôles entre ceux qui ont longtemps la parole et ceux qui l’ont moins, ceux qui sont à la tribune et ceux qui n’y sont pas… De même, les experts, sans cesse questionnés par des citoyens parfois très compétents, ne peuvent plus faire jouer l’argument d’autorité : ils doivent justifier les choix techniques qu’ils opèrent, ce qui conduit parfois à relativiser le caractère inéluctable de certaines décisions, comme Yannick Barthe l’a montré à propos de l’enfouissement des déchets nucléaires (4).



NOTES :

(1) Marion Carrel, « Politisation et publicisation : les effets fragiles de la délibération en milieu populaire », Politix, vol. XIX, n° 75, 2006.
(2) Judith Ferrando y Puig, « “Profane toi-même !” Construction et déconstruction de la légitimité de l’expression des profanes dans deux dispositifs participatifs », in Thomas Fromentin et Stéphanie Wojcik (dir.), Le Profane en politique. Compétences et engagements du citoyen, L’Harmattan, 2008.
(3) Loïc Blondiaux, Le Nouvel Esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, 2008.
(4) Yann Barthe, « Rendre discutable. Le traitement politique d’un héritage technologique », Politix, vol. XV, n° 57, 2002.


Quelles sont ses limites ?


Le paradoxe fondateur de la démocratie participative contemporaine, dans le cadre français en tout cas, est d’avoir été mise en place par des élus (très) réticents pour un public… qui ne demandait rien. De fait, dans l’état actuel des choses, la portée de ces innovations semble encore très limitée.

Principale limite : l’absence, sauf exception et sur des enjeux très locaux, de toute influence sur la décision. Ce qui limite singulièrement leur portée, mais questionne leur utilité même : à quoi bon discuter, en effet, si l’on n’est pas sûr d’être entendu ? Cette ambiguïté révèle la persistance d’un clivage des représentations entre des élus censés incarner l’intérêt général et des citoyens qui ne seraient porteurs que d’intérêts particuliers et donc inaptes à décider. Selon Yves Sintomer, on oscille ainsi en Europe « entre une codécision réelle mais limitée à l’échelle du quartier et une discussion publique sans codécision dès que cette échelle est dépassée (1) ».

Côté public, on constate généralement une faible participation, en particulier des groupes les plus éloignés de la politique, très largement absents – hormis les femmes, parfois majoritaires. Signe, selon Loïc Blondiaux, que les hommes ont compris qu’il n’y avait pas de pouvoir en jeu. Les citoyens les plus actifs se révèlent par ailleurs être déjà socialisés politiquement : militants associatifs, syndicalistes, partisans… De fait, la démocratie participative tend à reproduire les formes traditionnelles de la discussion politique. Mais, paradoxalement, la parole de ces citoyens engagés est dévalorisée au nom de son caractère « intéréssé » et donc partial.



Un coût très important

Elle s’oppose à la figure quelque peu mythique mais hautement valorisée du « profane », c’est-à-dire celle du « bon citoyen », détaché de ses appartenances, impartial et de bonne volonté, capable après information et débat de produire un jugement éclairé (2). Conséquence : la démocratie participative censée encourager l’engagement des citoyens le décourage en même temps au nom d’une conception hautement idéalisée du débat politique.

Enfin, la démocratie participative à un coût très important. Coût financier tout d’abord, puisque les dispositifs les plus ambitieux supposent des infrastructures très lourdes. Un débat public organisé par la CNDP coûte ainsi entre 1 et 1,5 million d’euros. Coût logistique ensuite pour le public qui doit pouvoir se rendre disponible, parfois sur plusieurs jours, pour participer à des débats qui se déroulent souvent sur les temps professionnels ou familiaux. Coût cognitif enfin : l’objet du débat est parfois tellement large (« L’avenir des transports dans la vallée du Rhône et l’arc languedocien à l’horizon 2020 ») qu’il est quasiment impossible à saisir pour le citoyen lambda. Dans d’autres cas, c’est la technicité du sujet (enfouissement des déchets nucléaires, création d’un nouveau tronçon autoroutier, d’une nouvelle ligne TGV) qui rend la participation extrêmement exigeante. Mais tous ces coûts ne sont-ils pas le prix de la démocratie ?



NOTES :

(1) Yves Sintomer, Le Pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative, La Découverte, 2007.
(2) Voir Thomas Fromentin et Stéphanie Wojcik (dir.), Le Profane en politique. Compétences et engagements du citoyen, L’Harmattan, 2008.



A LIRE :

• Le Nouvel Esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative
Loïc Blondiaux, Seuil, 2008.
• Le pouvoir au peuple. Jurys Citoyens, tirage au sort et Démocratie participative
Yves Sintomer, La Découverte, 2007.
• « Dispositifs participatifs », Loïc Blondiaux et Dominique Cardon (coord.), Politix, vol. XIX, n° 75, 2006.
• Le Débat public : une expérience française de démocratie participative
Martine Revel, Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux, Jean-Michel Fourniau, Bertrand Hérard Dubreuil et Rémi Lefebvre (dir.), La Découverte, 2007.
• Les budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public
Yves Sintomer, Carsten Herzberg et Anja Röcke, La Découverte, 2008.


France : ce que prévoit la loi


Plusieurs textes législatifs obligent à la mise en place de dispositifs participatifs sur les questions d’environnement, de politique de la ville et de démocratie de proximité. Parmi les plus importants :


• La loi Barnier du 2 février 1995 sur l’environnement énonce un « principe de participation » repris dans la Charte de l’environnement de 2005 (article 7) intégrée à la Constitution française : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. » La loi Barnier crée également la Commission nationale du débat public (CNDP), chargée de veiller aux modalités et à la qualité de ces discussions. La CNDP est devenue une autorité administrative indépendante en 2002.
• La loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (SRU) de décembre 2000 rend obligatoire la concertation lors de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme.

• La loi sur la démocratie de proximité de février 2002 rend obligatoire la création de conseils de quartier dans les agglomérations de plus de 80 000 habitants.